관찰사

관찰사(觀察使)는, 중국 당대(唐代)에서 비롯하여 훗날 한국의 조선(朝鮮), 나아가 헤이안 시대(平安時代) 초기 일본에도 설치되었던 지방행정 감찰을 맡은 관직이다. 오늘날의 도지사에 해당한다.

조선 왕조에서 관찰사는 국왕 직속의 관직이었으며, 당(唐)・일본에서는 모두 율령에 규정이 따로 마련되어 있지 않은 영외관(令外官)이었다.

중국

당(唐)의 현종(玄宗) 개원(開元) 22년(733년), 당은 감찰을 위한 지방 행정단위인 도(道)를 기존의 열 곳에서 열다섯 곳으로 늘리고, 도마다 채방처치사(採訪処置使)를 두었다. 채방처치사는 영내 1개 주에 치소(治所)를 두고(치소가 설치된 주의 자사를 겸했다) 자사 이하의 여러 관료들의 사정을 맡아, 중앙에 보고하는 임무를 맡았는데, 건원(乾元) 원년(758년)에 채방처치사는 관찰처치사(観察処置使)로 이름이 바뀌고 이것이 바로 관찰사의 유래가 되었다.

어디까지나 감찰을 위한 직책으로서 주현(州県)의 정치에 직접 나서는 것은 금지되어 있었지만, 실질적으로는 도내의 행정권을 장악하고 있었다. 같은 시대에 설치된 절도사(節度使)가 관찰사를 겸하는 경우가 대부분으로, 행정・군사 양측을 겸하여 강대한 권력을 행사하게 된다.

한국

관찰사 순력 행차 모형

한국에서는 고려 말기에 처음 둔 사례가 있으나, 하나의 제도로 정착된 것은 조선 왕조에 이르러서였다. 감사(監司)·방백(方伯)·도백(道伯) 등으로 불렸는데 왕의 직계권을 부여받아 왕과 지방을 잇는 유일하면서도 확고한 창구 역할을 하였다.

품계는 종2품 문관직으로 각 도마다 1명씩 설치되어, 당의 제도와 같이 병마절도사 · 수군절도사 등 무관직을 거의 겸했다. 중요한 정사에 대해서는 중앙의 명령에 따라 행하였지만, 관할 도에 대해서는 행정·사법·군사·치안 등 포괄적인 책임권을 가지고 사법권 · 징세권 등을 행사하여 지방 행정상 절대적인 권력을 가졌다. 관원으로는 중앙에서 임명한 보좌관이 있고 일반 민정은 감영에 속한 6방의 향리가 담당케 하였다.

일본

일본에서 관찰사는 관찰사는 당초 도산도(東山道)를 제외한 여섯 도, 즉 도카이도(東海道)・호쿠리쿠도(北陸道)・산인도(山陰道)・산요도(山陽道)・난카이도(南海道)・사이카이도(西海道) 등에 설치되었으므로 로쿠도(六道) 관찰사로도 불렸다. 관찰사는 의정관(議政官)의 일원이던 산기(参議)가 겸임하여, 산기와도 필적할 중요한 관직이었다. 헤이안 초기인 797년경 지방 행정을 더욱 철저하게 장악하려 한 간무 천황(桓武天皇)에 의해 지방관(고쿠시)의 행정 실적을 감사하기 위한 가게유시(勘解由使)를 설치했다. 가게유시는 고쿠시의 지방 행정을 엄정하게 감사하여 지방 행정의 향상에 일정한 고과(効果)를 행했다. 그러나 다이토(大同) 원년(806년)에 간무 천황이 죽고 뒤를 이은 헤이제이 천황(平城天皇)은 정치 쇄신을 외치며 6월에 가게유시를 폐지하고 다시 관찰사를 두었다.

다이토 2년(807)에는 도산도 및 기나이(畿内)에도 관찰사가 설치되었으며, 산기를 폐지하고 관찰사만을 남겨두었다. 관찰사의 지방행정 감찰은 정력적으로 실시되었으며, 『일본후기(日本後紀)』는 각 도에 파견된 관찰사가 민중의 부담을 줄이기 위해 맡은 다양한 조치들에 대하여 기록하고 있다. 그러나 고닌(弘仁) 원년(810년), 앞서 양위한 헤이제이 상황(上皇)과 뒤를 이은 사가 천황(嵯峨天皇)의 사이가 악화된 가운데 6월에 사가 천황은 관찰사를 폐지하고 산기 제도를 부활시킨다는 조(詔)를 내림으로서, 관찰사는 4년만에 일본 역사에서 사라졌다.

헤이제이 상황은 자신이 시행한 관찰사 제도를 폐지한 사가 천황에게 격노했고 이것은 구스코의 변의 한 배경이 되었다.

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