의원내각제

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    의원내각제 공화국
    의원내각제 입헌군주국
    의회에서 대통령을 선출하는 대통령제 공화국

의원내각제(議院內閣制, 영어: Parliamentary system) 또는 의회정부제(議會政府制)란 행정부 내각의 존립이 입법부국회 다수의 신임에 근거하는 정부 형태를 말한다. 선거를 통해 국회의 다수 의석을 차지한 정당이나 정당 연합이 내각을 구성하고 내각은 국정에 관하여 의회에 책임을 지므로, 영국 등 의원내각제를 시행하는 영연방 국가들에서는 책임정부(responsible government)라고 부른다. 이런 맥락에서 내각책임제라고도 하며, 통칭으로 줄여서 내각제(內閣制)라고도 한다.

대통령제에서는 대통령이 국가원수로서의 권한과 행정부 수반으로서의 권한을 모두 가지지만, 의원내각제에서는 국가원수로서의 권한은 공화제일 경우 대통령이, 입헌군주제일 경우 군주가 가지며, 행정부 수반으로서의 권한은 의회에서 선출하는 총리가 가진다. 즉 의원내각제는 대통령제에 비해 권력이 분산되어 있다.

대통령제에서는 내각의 장관과 국무위원들을 대통령이 임명하고 의회는 인사청문회국정감사 등으로 제한적인 견제를 할 뿐으로 정치적 책임이 상대적으로 대통령에 집중되는 반면, 의원내각제의 총리와 내각은 집권당 또는 연정에 참여한 연립여당 소속 의원들로 구성되며, 내각은 의회에 대해, 집권당 혹은 집권정당연합은 해산과 조기총선 등으로 정치적 책임을 진다.

역사[편집]

역사상 인류 최초의 의회중세시대로 거슬러 올라간다. 1188년 레온 왕국의 왕 알폰소 9세가 왕국의 3개 계층의 대표들을 소집한 레온 의회를 설립함으로서 처음 등장하였다.[1][2] 초기의 의원 내각제 정부는 1581년 발생했던 네덜란드 독립 전쟁에서 스타텐 헤네랄(네덜란드 의회)가 당시 네덜란드벨기에 지역을 지배하던 스페인 왕국펠리페 2세로부터 주권과 입법권, 행정권을 인수함으로 인해 시작되었다. 현대적 의미의 의원 내각제는 18세기 초 영국스웨덴의 자유 시대가 돼서야 부상한 것이다.

1714년독일 하노버에서 온 조지 1세가 자식을 남기지 않고 죽은 앤 여왕의 후사를 잇게 되었으나 영어를 유창하게 하지 못함에 따라 각의를 주재하지 않게 됐고, 1721년부터 1742년까지 로버트 월폴(Robert Walpole)이 조지 1세의 신임에 따라 전권을 가지고 각의를 주재하면서 이른바 '각의의 수석'(Primius inter pares, the first in equals), 즉 총리(Prime Minister, First Minister)라는 개념이 생겼다. 1832년에는 선거법개정이 이루어지면서 왕권에 대한 의회의 우세를 공고히 하였으며 총리를 의회가 정하게 되었다.[3][4]

한반도 역사에서는 삼국시대에 제가회의, 정사암 회의, 화백회의 등의 의결기구가 존재해 재상들을 선출했지만, 귀족의 자문기구 성격이 더 강했으며, 6세기 이후 왕권이 더 강화되는 시기가 찾아오면서 그 한계를 갖는다. 이후 대한제국 시기에 와서 독립협회의 의회 수립 운동의 노력으로 최초의 의회기관으로서 중추원이 설립되었으나, 내각 구성권은 없었으며, 왕정파와의 대립에 의해 개의 첫날만에 폐지되었다. 대한민국 건국 이후 4·19 혁명 직후인 1960년 6월 15일에 개정된 대한민국 제2공화국 헌법을 통해 처음으로 의원내각제가 도입되었다. 그러나 의원내각제는 9개월 만에 5·16 군사 정변으로 군인출신 대통령인 박정희가 통치를 한 군사정권이 등장하면서 막을 내리고 말았으며, 군사쿠데타 이후 개정된 제3공화국 헌법에서 다시 대통령제로 회귀하였다.

유형과 특징[편집]

의원내각제는 상원과 하원, 두 개의 원으로 이루어진 양원제일 수도 있고, 단일 원으로 이루어진 단원제일 수도 있다. 학계는 의원내각제를 크게 영국에서 발달한 웨스트민스터식과 총의제를 중심으로 한 서유럽식으로 구분한다.[5] 또한 총리와 내각의 선출 및 임명 과정이 의원내각제를 채택한 국가마다 상이하다.

의원내각제에 있어 웨스트민스터 제도는 주로 영연방 국가들이나 영국의 영향을 많이 받은 국가들에서 발견되는 의원내각제의 한 종류이다.[6][7][8] 웨스트민스터식 의회제는 대립적 토론이 부각되며, 의회 산하 위원회보다 본회의에서의 토론과 결정이 더 중요시된다. 의회 의석도 야당과 여당이 서로 마주보개끔 배치하는 경우가 잦다. 이 제도를 따르는 영국과 캐나다, 인도 등은 다수대표제를 통하여 의원을 선출하며, 아일랜드 공화국이나 뉴질랜드 등은 비례대표제로 의원들을 선출하고 있다. 오스트레일리아의 경우 총선에서 선호투표제를 채택하고 있다. 그러나 어떤 선거제도를 따르든 폐쇄형 명부제는 기피하는 경향이 있다.

한편 스페인독일 등 유럽 대륙 국가들의 의회제는 영국의 웨스트민스터식 의원내각제와 구분되며, 이를 서유럽식 의원내각제로 분류하고 있다. 서유럽식 의원내각제는 합의적인 토론을 선호하며, 의석을 부채꼴로 배치하는 특징이 있다. 이러한 합의제도는 선거에 있어 웨스트민스터식보다 공개형 명부제를 통한 비례대표제를 선호하며, 의결과정에서도 본회의 보다는 산하 의원회에서의 의논 비중이 더 크다. 네덜란드스웨덴과 같은 몇몇 국가에서는 장관으로 임명되면 국회의원직에서 사직하는 이원제를 권력분산을 목적으로 채택하기도 한다. 이 국가들에서 장관들은 의회에 참석해 토론을 하지만, 법안 투표권은 없다.

장단점[편집]

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의원내각제는 의회의 다수파에 의하여 정부가 구성된다. 이는 민주적 정당성을 일원화해 주는데, 행정부의 수반인 총리가 의회에서 선출되고, 총리가 인선하는 각료가 총리의 정책노선을 따라 구체적으로 집행업무를 담당한다. 이 경우 총리와 함께 내각 전체가 의회에 대하여 정치적인 책임을 진다.

의원내각제에서는 의회가 내각 불신임권을 갖고 있다. 따라서 행정부가 무능하면 의회는 총리를 해임하고 내각을 즉각 교체할 수 있다. 즉 내각제에서 총리의 임기는 보장되지 않는다. 반면 대통령제에서는 대통령의 임기가 보장된다. 즉 대통령이 아무리 무능하고, 아무리 일을 못하더라도 임기 중 교체할 수가 없다. 물론 대통령제에서는 탄핵제도가 있으나, 탄핵은 대통령의 중대한 법위반이 있을 때 가능할 뿐, 무능을 이유로는 불가능하다. 이에 대하여 총리는 의회해산 및 조기총선 실시권을 갖고 있다. 즉 의회가 민심에 역행하거나 현재 의회의 의석구도가 민심과 매우 동떨어져 있다고 생각할 시, 총리는 의회를 해산하고 조기총선을 실시할 수 있다. 이 경우 총선 결과에 따라 총리 자신도 자리에서 물러나야할 수도 있으므로, 리스크를 안고 정치적 승부수를 던지는 셈이 된다.

대통령제는 승자독식 구조다. 즉 대선에서의 1등이 모든 행정 권력을 갖는 반면, 2등 이하는 아무런 행정 권력을 갖지 못한다. 즉 All or Nothing 게임이다. 반면 내각제에서는 어느 한 정당이 과반 의석을 차지하지 않는 한 승자독식은 불가능하고, 보통 이념이 비슷한 둘 이상의 정당들이 연합하여 집권(연정)하는게 일상화되어 있다. 따라서 연정에 참여하는 정당의 숫자만큼 다양한 지지계층의 목소리가 국정에 대변될 수 있다. 가령 독일에서는 사민당과 녹색당의 적-녹 연정이 있었는데, 이 경우 녹색당은 연정 덕에 군소정당임에도 불구하고 국정에 참여하여 녹색당 지지계층의 목소리를 국정에 대변할 수 있었다. 이처럼 내각제에서는 선거에서 1등을 하지 못하여도 행정 권력을 가질 수 있기 때문에, 대통령제에서와 달리 정당들 간에 극한대결은 잘 일어나지 않거나, 일어나더라도 대통령제에 비해 그 정도가 약하다. 반면 대통령제하의 정당들에겐 대선에서 1등이 아니면 의미가 없고, 그 결과 정당들 간에 다음 대선때까지 경쟁 정당들을 무너뜨리기 위한 극한 대결이 펼쳐치는게 보통이다. 특히 야당은 현 정부 및 집권당이 망하길 바라며, 사사건건 정략적인 국정 발목잡기를 하려는 경향을 보인다.

대통령제의 의회는 여대야소, 여소야대 어느 경우도 다 일어날 수 있는데, 만약 여소야대가 되면 대통령의 국정 수행이 여의치 않은 상황에 처한다. 특히 야당이 악의적인 목적으로 국정 발목잡기를 하면 대통령의 국정 운영은 더욱 힘들어진다. 반면 의원내각제는 과반의석을 차지한 세력이 집권하므로 의회가 여대야소일 수 밖에 없고, 따라서 야당의 악의적인 국정 방해는 원천적으로 불가능하며, 집권세력은 자신의 정책과 소신을 강력하게 추진할 수 있다. 대신 국정 실패시 정치적 책임 소재가 분명해지고 다음 선거에서 심판받을 각오를 해야 한다. 즉 대통령제에서는 여소야대일 경우 그나마 국정 실패의 책임을 야당의 반대 및 발목잡기 탓으로 돌릴 여지가 있으나, 내각제에서는 그것이 불가능하고 국정 실패의 책임은 온전히 현 집권세력이 지게 된다.

국가별[편집]

유럽[편집]

유럽은 거의 대부분의 나라가 의원내각제를 취하고 있다. 대표적인 예로는 독일, 영국, 네덜란드, 스웨덴, 덴마크, 벨기에, 스페인, 이탈리아 등이 있다.

아시아[편집]

일본, 싱가포르, 태국, 인도, 방글라데시, 이라크, 이스라엘, 캄보디아, 부탄, 말레이시아 등이 의원내각제를 채택하고 있다.

대한민국[편집]

4·19 혁명 직후인 1960년 6월 15일에 개정된 대한민국 제2공화국 헌법(제3차 개정헌법)을 통해 대통령제에서 의원내각제로 개헌하였다. 그러나 의원내각제는 9개월 만에 5·16 군사 정변으로 군인출신 대통령인 박정희가 통치를 한 군사정권이 등장하면서 막을 내리고 말았으며, 정변(군사쿠데타) 이후 개정된 제3공화국 헌법(제5차 개정헌법)에서 다시 대통령 중심제로 회귀하였다.

이후 1987년 헌정 사상 첫 여성 대통령 후보로 출마한 홍숙자가 내각제 도입을 공약으로 내걸기도 했다. 또한 김종필 총리가 이끌던 자유민주연합에서도 내각제의 도입을 주장한 바 있다.

아프리카[편집]

아메리카[편집]

북미에서는 캐나다가 의원내각제를 택하고 있다.

오세아니아[편집]

호주, 뉴질랜드 등이 의원내각제를 채택하고 있다.

같이 보기[편집]

각주[편집]

  1. "The Decreta of León of 1188 - The oldest documentary manifestation of the European parliamentary system" UNESCO Memory of the World. 2013. -2016년 11월 24일 확인
  2. 존 키언(John Keane): 민주주의의 탄생과 소멸(The Life and Death of Democracy), London 2009, 169-176.
  3. Dr Andrew Blick and Professor George Jones — No 10 guest historian series, Prime Ministers and No. 10 (2012년 1월 1일). “The Institution of Prime Minister”. Government of the United Kingdom: History of Government Blog. 2016년 4월 15일에 확인함. 
  4. Carter, Byrum E. (2015) [1955]. 〈The Historical Development of the Office of Prime Minister〉. 《Office of the Prime Minister》. Princeton University Press. ISBN 9781400878260. 
  5. Lijphart, Arend (1999). 《Patterns of democracy》. New Haven: Yale University Press. 
  6. Julian Go (2007). 〈A Globalizing Constitutionalism?, Views from the Postcolony, 1945-2000〉. Arjomand, Saïd Amir. 《Constitutionalism and political reconstruction》. Brill. 92–94쪽. ISBN 9004151745. 
  7. “How the Westminster Parliamentary System was exported around the World”. University of Cambridge. 2013년 12월 2일. 2013년 12월 16일에 확인함. 
  8. Seidle, F. Leslie; Docherty, David C. (2003). 《Reforming parliamentary democracy》. McGill-Queen's University Press. 3쪽. ISBN 9780773525085.