소환투표제

소환투표제(召還投票制)는 유권자들이 부적합하다고 생각하는 선출직 공무원을 투표로서 임기 중에 파면시키는 제도이다. 일반적으로 대통령과 국회의원을 포함한 모든 선출직 공무원을 대상으로 하는 국민투표제를 의미하지만, 역사적으로는 하위 개념으로서 지방의 선출직 공무원을 지역 주민들이 소환하는 주민투표제의 의미로서 주로 시행되었다.

대한민국의 소환투표제

대한민국은 건국 이후 소환투표에 대한 규정이 없다가 2006년 5월 24일 법률 제7958호로 주민소환제에 관한 법률이 신규제정되어 2007년 7월부터 시행되었다. 지방자치법 제 20조(주민소환)에 따라 주민은 그 지방자치단체의 장 및 지방의회의원(비례대표 제외)을 소환할 권리를 가진다.

법률적 절차

이 법에 의해 소환될 수 있는 대상은 지방자치단체의 장 및 투표로 선출된 지방의회 의원(이하 '선출직 지방공직자')이다. 비례대표로 선출된 지방의회 의원은 이 법의 대상이 되지 않는다.

선출직 지방공직자를 소환하기 위해서는

• 특별시장·광역시장·도지사는 당해 지방자치단체의 주민소환투표청구권자 총수의 10% 이상
• 시장·군수·자치구의 구청장은 15% 이상
• 지역선거구시·도의회의원 및 지역선거구자치구·시·군의회의원은 20% 이상의

서명을 받아 소환사유를 서면에 구체적으로 명시하여 관할선거관리위원회에 청구하면 되나(동법 제7조),

• 해당 지방공직자가 임기 개시 후 1년이 채 되지 않았거나
• 해당 지방공직자의 임기가 1년이 채 남지 않았거나
• 해당 지방공직자에 대한 주민소환투표를 실시한 날부터 1년 이내인 때에는

주민소환투표의 실시를 청구할 수 없다. (동법 제8조)

한편, 주민소환투표의 실시가 받아들여질 경우 해당 지방공직자에 대한 소환은 유권자 총수의 3분의 1 이상의 투표와 유효투표 총수 과반수의 찬성으로 확정된다. (동법 제22조)

주민소환제 실시까지의 역사

• 2003. 7. 4. 정부혁신지방분권위원회 분권로드맵 발표. 주민소환제 2004년 법제화, 2005년 실시안 발표
• 2004. 1. 16. 「지방분권특별법」제정됨. 제14조에서 국가와 지방자치단체가 주민소환제 도입을 하여야 한다는 내용의 조항이 들어감.
• 2004. 2. 23. 「광주광역시 공직자소환에 관한 조례」와 서명명부 제출 (유권자 90만에서 유효 서명자 18,915명)
• 2004. 4. 29. 전국 최초로 광주광역시의회에서 「주민소환조례」만장일치 가결
• 2004. 4. 29. 전남도의회 주민소환조례 가결
• 2004. 7. 8. 광주시의회 전국 최초로 주민소환조례 공포
• 2004. 7. 22. 전남도의회 주민소환조례 공포
• 2004. 7. 23. 열린우리당 지병문 의원 주민소환제 입법발의
• 2004. 10. 28. 대법원 주민소환조례 상위법 미비로 효력 무효 판결
• 2005. 11. 17. 열린우리당 강창일 의원(행정자치위 소속) 시민사회단체연대회의 대표발의의원으로 주민소환제 입법발의
• 2006. 2. 9. 제주도특별자치도 특별법에 주민소환제 관련조항 포함됨.
• 2006. 3. 3. KBS 지방자치대토론회에서 한나라당 허태열 사무총장 주민소환제 찬성입장발언
• 2006. 3. 29. 한나라당 이방호 정책위의장 참여연대 방문시 주민소환제 찬성발언
• 2006. 3. 30. 민주노동당 이영순 의원(행정자치위 소속) 주민소환제 입법발의
• 2006. 4. 24. 국회 행정자치위원회, 주민소환제 공청회 무산(한나라당 불참).
• 2006. 4. 27. 국회 행정자치위원회, 주민소환제 공청회 재최. 국회 행정자치위원회 주민소환제 입법안 통과(25명중 13명 찬성. 열린우리당 12 명, 민주노동당 이영순 의원)
• 2006. 5. 1. 국회의장, 동북아역사재단법, 3.30부동산대책관련법안 등 4대법안 직권상정 결정. 주민소환제 직권상정법안에서 제외. 민주노동당, 주민소환법안 · 국제조세조정법 직권상정법안에 포함하는 것을 전제로 본회의 표결참석 결정.
• 2006. 5. 2. 국회의장, 주민소환제 등 6대 주요법안 직권상정 후 본회의 표결처리.

대한민국의 역대 주민소환제 실시 사례

2007년 12월 12일, 주민소환제 실시 이후 첫 주민소환투표가 경기도 하남시에서 실시되었다. 주민들의 동의를 얻지 않은 광역 장사시설의 유치를 지역단체장이 멋대로 발표했다는 이유에서였다. 이 투표로 유신목, 임문택 하남시의원이 소환되었으나, 김황식 하남시장과 김병대 하남시의회 의장에 대한 주민소환은 투표율 33.3% 미달로 무산되었다.

이보다 앞선 2004년 2월 14일에는 부안 방사성폐기물처리장 유치와 관련해 방폐장의 유치를 반대하는 측이 주민투표를 실시한 바 있으나 법률적 근거가 없는 사적 행위라 하여 인정되지 않았다.

한편, 경기도 시흥시에서도 비리혐의로 징역 4년을 선고받고 항소를 신청했던 이연수 시흥시장에 대해서도 주민소환운동을 벌였으나 법의 각종 규제로 기각된 사례가 있다.

2009년에는 최초로 광역자치단체장에 대한 소환투표가 이뤄졌다. 제주특별자치도 김태환 지사는 '제주해군기지 건설'을 추진하며 부당한 여론조사를 이용하는 등 민주주의의 원리에 위배되는 활동을 하였다는 이유로 2009년 8월 6일 소환투표에 회부되었다. 그러나 8월 26일에 실시된 소환투표는 투표율 33.3%에 미달되어 무산되었다. 그러나 선거 운동 과정에서 김 지사 측이 이·통·반장 등을 동원한 관권선거를 벌였다는 의혹이 제기되는 한편, 소환대상자인 김태환 지사가 투표 불참 운동을 벌인 것을 두고 투표방해 행위가 아니냐는 논란을 낳기도 했다.

이후 현행 주민소환제를 두고 정치권에서는 의견이 팽팽하게 맞섰다. 한나라당 및 조·중·동 등 보수세력들은 현행 주민소환 요건이 너무 낮아 빈번하게 실시되고 있다는 점을 지적하고 요건을 까다롭게 해야한다고 주장하는 반면, 진보·시민사회 진영은 오히려 현행 주민소환 요건이 너무 까다로워 제대로된 민의의 심판을 불가능하게 하고 있다고 주장했다. 한나라당의 안상수 원내대표는 "(현행 주민소환에 관한 법률이) 청구절차만 명시돼 있지, 청구사유에 대해서는 전혀 규정이 없어 법치주의 위배"라 주장하며 한나라당이 주도하여 청구사유를 명기한 주민소환법 개정안을 정기국회에서 처리할 것을 강력히 주문했다. , 김형오 국회의장은 "투표를 했을 때 압도적으로 부결된다거나 하는 등의 경우처럼, 무분별한 소환을 막기 위해 이 경우 소환 추진자에게 투표에 드는 비용 일부를 분담시키는 등의 방법을 포함해서 법적 제도적 보완을 검토해야 할 것"라 말하기도 했다.

그러나 진보·시민사회세력은 헌법재판소가 청구사유를 명기하지 않은 현행 주민소환법을 합헌으로 판결한 사례를 들어 이들의 주장이 터무니없다고 반박하였다. 사실 김태환 제주도지사의 소환 이전부터도 현행 법령의 주민소환요건이 너무 까다로워 법 제정의 취지를 훼손하고 있다며 요건을 완화해야 한다는 주장이 있었다. 진보신당 연대회의의 김종철 대변인은 "재보궐 선거 등에서 전체 유권자의 10%도 득표 하지 못해도 의원으로 당선되는 게 현실"이라며 "이것을 도외시하고 주민들 자발적 소환 요건만 강화하는 것은 전형적인 기회주의적 태도"라고 말했다.

주민소환에 관한 법률 사건

주민소환에 관한 법률 사건은 대한미국 헌법재판소 판례이다.

이유

주민소환법이 주민소환의 청구사유에 제한을 두지 않은 것은 주민소환제를 기본적으로 정치적인 절차로 설계해 위법행위를 한 공직자뿐만 아니라 정책적으로 실패하거나 무능하고 부패한 공직자까지도 대상으로 삼아 공직에서의 해임이 가능하도록 하기 위한 것"이라며 "이는 책임정치 혹은 책임행정의 실현을 기하려는 데 입법목적이 있는 유용한 수단이다.

주민소환제는 기본적으로 정치적인 행위, 대표자에 대한 신임을 묻는 것으로 그 속성은 재선거와 같다"며 "선거와 마찬가지로 사유를 묻지 않는 것이 제도의 취지에도 부합하며, 비민주적, 독선적인 정책추진 등을 광범위하게 통제한다는 주민소환제의 필요성을 반영하기 위하여는 그 청구사유에 제한을 둘 필요가 없다.

업무의 광범위성이나 입법기술적인 측면에서 소환사유를 구체적으로 적시하기 쉽지 않은 한편 청구사유를 제한하지 않았다는 점만으로 공직자가 바로 공직에서 퇴출되거나 그러한 구체적인 위험에 처하게 되는 것이 아니고, 주민소환투표가 청구되고 그 투표결과가 확정될 때에 이르러서야 비로소 위험이 구체화되므로, 이 조항에 의한 제한의 정도가 과도하다고 볼 수 없다.

이와 함께 재판부는 투표가 발의된 단체장에 대해 결과가 확정될 때까지 권한행사를 정지하도록 규정한 주민소환법 제21조에 대해서도 합헌으로 판단했다.

재판부는 "주민소환투표가 공고된 날로부터 그 결과가 공표될 때까지 주민소환투표 대상자의 권한행사를 정지하는 것은 입법목적을 달성하기 위한 상당한 수단이 된다"며 "투표가 발의된 후 권한행사를 일시적으로 정지하더라도 이로써 공무담임원의 본질적인 내용이 침해된다거나 과잉금지의 원칙에 반해 과도하게 공무담임권이 제한된다고 보기 어렵다"고 밝혔다.

미합중국의 소환투표제

국민발안제와 국민투표제, 예비선거제와 함께 소환투표제는 19세기 후반에서 20세기 초반에 미합중국내 진보주의자들의 지지를 받은 주요한 선거법 개정안 중 하나이다. 연방법에서는 소환투표제를 인정하지 않고 있으나, 주요 주들의 주 헌법에서는 인정하고 있다. 그러나 2006년 현재 공식적으로 소환투표제를 실시하고 있는 주는 18개이다.

소환투표제 시행 이래, 미 합중국에서는 단 두 명의 주지사만이 소환투표에 성공하였다. 노스다코타 주의 주지사였던 Lynn J. Frazier는 1921년에 주 소유 산업체에 대한 논쟁 중에 소환되었고, 캘리포니아 주의 주지사였던 Gray Davis는 주 재정을 적자로 운영했다는 이유로 소환되었다.

알래스카 주, 조지아 주, 캔자스 주, 미네소타 주, 몬태나 주, 로드 아일랜드 주, 워싱턴 주 등 일곱 개 주에서는 소환투표를 위해 특별한 요건이 필요하다. 선출직 공직자의 재임 당시 배임이나 직권 남용 등의 혐의가 소환 청원자들에 의해 증명되어야 한다. 소환 대상이 된 공직자는 법정에서 요건의 적합성과 과연 그 행위가 소환 대상이 될 만한 행위였는지에 대해 논쟁할 수 있다. 다른 주지사 외에 지방의원, 교육위원 등 광범위한 대상을 소환할 수 있는 11개 주에서는 특별한 요건이 필요치 않으며, 소환 청원이 반복될 수 있다. 그러나 소환 대상자는 소환 사유에 대해 반드시 해명해야 한다.

소환 청원자의 수와 그 시효에 관해서는 주마다 다르다. 또한 소환이 성공한 이후, 그 후임자에 대한 규정도 다양하다. 몇몇 주의 경우에는 소환 투표와 후임자 선거를 동시에 치른다.

소환에 성공한 사례

• 1921년, 노스다코타 주 주지사 Lynn J. Frazier
• 1994년, 뉴저지 주 리버 베일의 시장 Walter Jones, 지방의회 의원 Patricia Geier과 Bernard Salman
• 1995년, 캘리포니아 주 주의회 하원의원 Paul Horcher
• 1995년, 캘리포니아 주 주의회 대변인 Doris Allen
• 2003년, 캘리포니아 주 주지사 Gray Davis
• 2005년, 워싱턴 주 스포캔의 시장 James E. West

소환에 실패한 사례

• 1978년, 클리블랜드의 시장 Dennis Kucinich
• 2008년, 캘리포니아 주 주의회 상원의원 Jeff Denham

캐나다의 소환투표제

캐나다의 경우 각 주의 지사와 부지사는 이론적으로 연방 선거나 지역 선거를 통해 소환될 수 있다. 그러나 수상의 동의 없이는 현실적으로 불가하다.

베네수엘라의 소환투표제

베네수엘라의 경우 헌법 제72조에 의거, 대통령을 포함한 모든 선출직 공직자는 소환 대상이다. 이 조항은 2004년에 우고 차베스 베네수엘라 대통령을 소환하기 위한 국민투표에서 사용되었다.

제72조: 모든 선출직 공직자들은 소환의 주체가 된다.

임기의 절반이 지난 선출직 공직자는 유권자 20%이상의 서명으로 소환 청원의 대상이 된다.

총 유권자의 25% 이상이 참여한 소환 투표에서, 투표자의 절반 혹은 그 이상이 소환에 찬성할 때에는 공직자에게 위탁된 권한은 회수되며, 해당 공직자는 즉시 이 헌법과 법률에 의거 영구적인 사퇴에 준하는 행위를 해야 한다.

같이 읽기

• 사회계약론
• 도편추방제
• 지방자치제

참고문헌

• 헌법재판소 판례 2009.3.26. 2007헌마843[기각]
• 헌법재판소 판례 2011.12.29. 2010헌바368
• 이동철, 한국법정 2011/12/30
• 지자체장 주민소환 법률 합헌 법률신문 2009-03-27