스위스의 국민투표

스위스의 국민투표 (Switzerland Referendum, 독일어: Volksabstimmung)는 스위스에서 실시되는 국민투표를 말한다.

스위스의 행정과 정치[편집]

행정[편집]

스위스는 26개 칸톤(스위스의 주,독일어: Kanton)들의 연방으로 이루어진 연방공화국이다. 이중 6개의 칸톤은 반주(半州)로, 하나의 칸톤에서 2개로 분리된 칸톤들이며 각 칸톤들은 연방공화국 헌법에 의거 동등한 주권을 가진다. 다만 칸톤 사이의 연맹이나 연방으로부터의 탈퇴는 금지되어있다. 각 칸톤들은 각자의 법, 의회, 법원을 가지고 있으며 여러개의 코뮌(스위스의 시,독일어: Gemeinden)으로 구성되어있다. 코뮌 역시 지방자치제의 일환으로 자치권을 가진다.^[1]스위스 지방자치의 특징은 연방정부가 있긴 하지만 그 권한은 극히 제한적이다. 국가와 지방정부간의 권한은 철저히 보충성의 원칙(subsidiarity principle)에 입각하여 기초자치단체에 우선 배분된다. 주민복리에 영향을 미치는 모든 사무는 기초자치단체인 코뮌에서 처리하고 코뮌에서 처리하기 힘든 사무에 대해서만 상급 자치단체인 칸톤이 처리한다. 마찬가지로 연방은 연방헌법에 의해 배정된 사무만을 처리하고 캔톤의 역량을 보완해 주는 역할에만 그친다. 이처럼 스위스의 행정은 높은 수준의 지방자치를 바탕으로 작은 단위인 코뮌에서 칸톤, 연방에 이르기까지 3단계로 이루어진다.^[2]

발레

티치노

그라우뷘덴

제네바

보

뇌샤텔

쥐라

베른

투르가우

취리히

아르가우

루체른

졸로투른

바젤란트

샤프하우젠

우리

슈비츠

글라루스

장크트갈렌

아펜첼이너로덴

아펜첼아우서로덴

옵발덴

니트발덴

추크

프리부르

바젤슈타트

	주도		주도
아르가우	아라우	*니트발덴	슈탄스
*아펜첼아우서로덴	헤리자우	*옵발덴	자르넨
*아펜첼이너로덴	아펜첼	샤프하우젠	샤프하우젠
*바젤란트	리슈탈	슈비츠	슈비츠
*바젤슈타트	바젤	졸로투른	졸로투른
베른	베른	장크트갈렌	장크트갈렌
프리부르	프리부르	투르가우	프라우엔펠트
제네바	제네바	티치노	벨린초나
글라루스	글라루스	우리	알트도르프
그라우뷘덴	쿠어	발레	시옹
쥐라	들레몽	보	로잔
루체른	루체른	추크	추크
뇌샤텔	뇌샤텔	취리히	취리히

*이 칸톤들은 반주(半州)로 스위스 주 의회에서 두 명이 아니라 한 명의 의원에 의해 대표된다.

정치[편집]

스위스는 정치는 간접민주제와 직접민주제의 특징을 모두 보인다. 간접민주제의 모습을 보이는 부분은 입법권을 가진 연방의회(Federal Assembly)에서 찾아볼 수 있다. 양원제로 운영되는 연방의회는 하원의회(National council)의 경우 200명의 임기4년 비례대표제 의원으로 구성되며 상원의회(Council of States)의 경우 정원 46명으로 각 칸톤에서 2명씩(반주(半州)의 경우 1명) 선출되며 선출방법은 각 칸톤에 따라 차이가 있다. 양원은 동등한 권리를 가지며 하원의장이 연방의회의 의장을 맡는다. 입법권이 의회에 있다고는 하지만 시민들은 의회에서 통과된 법에 대해 국민투표를 건의할 수 있으며 시민들의 국민발안을 통해 법을 개정하거나 새로운 법을 입안시킬 수 있으며 이는 직접민주제의 특징을 보이고 있다. 행정권은 양원에서 선출된 임기4년의 7명의 연방평의회(독일어: Bundesrat)가 가지며 외무•내무•경제•사법•군사, 재정, 관세•교통/환경 7개 부의 장 역할을 수행한다. 7명의 평의회구성원은 윤번제를 통해 임기1년의 평의회의장이면서 대통령직을 수행하며 부통령도 같은 방식으로 정해진다.^[3]^[4]

스위스 국민투표의 역사[편집]

국민투표로 대표되는 스위스 직접민주주의의 뿌리는 란츠게마인데(독일어: Landsgemeinde)에서 찾을 수 있다. 란츠게마인데는 1년에 한 번씩 자신이 거주하는 지방자치단위(코뮌)의 큰 광장에 모여 주요 사안들에 대해 안건들을 내고 자유로운 찬반토론을 거친 후 거수투표를 통해 결정짓는 제도이다. 이를 통해 자치단체의 대표를 선출하기도 하고 예산을 심의, 의결하기도 하며 지방자치단위의 법률을 개정하기도 한다. 1231년 우리(독일어: Uri) 칸톤에서 시작된 제도로 1387년부터 대부분의 칸톤에서 시행되었지만 인구수의 증가와, 익명성보장이 힘든점 때문에 대부분의 주(칸톤) 차원에서는 시행되지 않고 있다.^[5] 하지만 현재도 대부분의 코뮌단위에서는 란츠게마인데와 같은 전체 주민총회를 최고 의결기구로 하고있으며 상위 자치단위인 칸톤들 중에서도 규모가 작은 글라루스나 아펜첼의 경우 아직 란츠게마인데를 운영하고 있다. 란츠게마인데는 다양한 일상생활의 주제들을 여과 없이 정치화시킴으로써 스위스의 직접민주주의, 생활의 정치화를 가능케 했다.^[6]

이처럼 칸톤수준에서는 직접민주제가 행해져 왔지만 연방수준에서 직접민주제가 도입된 것은 연방국가가 성립된 19세기이다. 칸톤들은 전부터 외세의 세력에 대항하면서 자치권 보호를 위해 서로 동맹을 맺었는데 이것이 스위스 연방의 시초이다. 13세기 3개의 칸톤 연맹(우리, 슈비츠, 옵발덴)으로 시작된 연맹은 시간이 지남에 따라 연맹에 가입하는 칸톤의 수가 늘어났다. 그 결과 1815년 25개의 칸톤이 연맹에 가입하였고 현재의 영토를 확보하게 되었다. 1831년 칸톤들은 국민주권이라는 슬로건을 내걸고 권력분립, 대의제를 규정한 헌법의 기틀을 마련했다. 1848년 연방헌법제정으로 대의제(의회민주주주의)와 직접민주제(의무적 국민투표)를 토대로 한 현대적 의미의 연방국가 설립되었다. 1874년 연방헌법개정으로 선택적 국민투표가 도입되었고 1891년에는 헌법의 부분개정에 대한 국민발안이 시행되었다.^[7] 이렇게 도입된 부분개헌 국민투표,국민발안제는 직접민주제를 한층 강화하였다. 이렇게 직접민주제가 강화된 배경에는 스위스인들이 투표를 통해 의회의 결정에 직접적으로 통제권을 행사하고 발안권을 통해 입법 과정에 직접 참여할 수 있기를 원했기 때문이다.또한 동일한 인물들에게 정치·경제적 권한이 집중되는 것을 막으려고 하는 의도도 있었다. 따라서 언제나 시민에 의한 통제가 이루어질 수는 없지만 가장 중요한 사안은 시민이 직접 결정을 내려야 하며 비교적 덜 중요한 규제나 규칙 등의 결정은 정부나 의회가 내리도록 하는 준직접민주주의가 탄생했다.^[8]

스위스 국민투표의 특징[편집]

유권자[편집]

스위스에서는 18세 이상의 스위스인들에게 투표권이 주어지며 스위스 거주 외국인에게는 투표권이 주어지지 않는다. 때문에 약 750만명의 스위스 거주자 중 외국인을 제외한 560만명만이 투표권을 가지고 있다. 다만 1859년 이래 뇌샤텔 칸톤은 5년 이상 거주한 외국인에게 선거권과 투표권을 주었고, 뇌샤텔 칸톤에 속한 코뮌은 1년 이상 거주한 외국인에게 선거권과 투표권을 주었다.1978년 탄생한 쥐라 칸톤과 주 안에 속한 코뮌들은 10년 이상 거주한 외국인들에게 선거권과 투표권을 주었다.^[9]

특이한 점은 여성참정권인데 1971년에서야 여성참정권이 인정되었다. 대한민국은 1948년 제정된 헌법에 의해 여성 투표권이 보장되었고 북유럽을 제외한 서유럽 대부분의 국가에서 여성들이 2차 세계대전 직후에 참정권을 얻었던 것을 고려하더라도 상당히 더딘 행보였다. 그때까지 스위스에서 여성참정권 도입시도가 전혀 없었던 것은 아니었다. 1958년 스위스 연방의회는 여성에게도 참정권을 부여하는 내용의 헌법 개정안을 발의했다. 하지만 1959년에 남성들만으로 이루어진 국민투표에서 압도적인 표 차이로 거부됐다.사실 여성 참정권이 연방차원의 국민투표에서는 부결됐지만, 이 사안에 대한 각 칸톤의 의견은 명확하게 나뉘었다.일부 지방에서 시민들이 칸톤차원의 헌법 개정을 제안해서 자신들의 지역에서만이라도 우선 여성 참정권을 인정하기 시작했다. 그 결과 1957년 스위스 불어권 지역의 발레(Valais) 칸톤이 최초로 여성참정권을 인정했다. 이후 1960년대에 들어서면서 발레(Valais) 칸톤의 결정은 점차 주변 여러 칸톤들로 확산되는 파급 효과를 낳았고 마침내 1971년 연방수준의 국민투표에서 여성참정권이 인정되었다.^[10]

이와 유사한 사례는 선거권 연령 제한 문제에서도 이어졌다. 연방차원의 투표 연령 제한은 만 18세다. 그러나 스위스 일부지방에서는 투표 참여연령을 현행보다 더 낮추어야 한다고 주장해 왔다. 젊은이들의 정치 참여를 일찍부터 활성화시키는 것이 민주주의 발전에 바람직하다는 취지였다. 그러나 지역 간 의견 차이로 연방차원의 투표권 연령 하향 조정이 당분간 어려워 보이자, 우선 그에 찬성하는 지방들이 앞서 법을 바꾸기 시작했다. 한 예로 란츠게마인데(독일어: Landsgemeinde)를 개최한 글라루스(Glarus) 칸톤은 칸톤차원의 선거 연령제한이 만 16세다. 2007년 글라루스(Glarus) 란츠게마인데(독일어: Landsgemeinde)에서 시민들이 결정한 결과이다^[11]

투표율[편집]

통계적으로 국민투표 평균적인 투표율은 40% 정도로 낮은 편이다.^[12]

투표 시기[편집]

스위스인들은 1년에 4번, 3개월마다 국민투표를 실시한다. 투표기간은 3개월으로 6월1일 국민투표라고 하면 그 전 3개월 동안 시작된 국민투표를 의미하며 6월1일이 투표 마지막날이자 개표일을 의미한다. 투표소는 토요일과 일요일 아침에 열리지만, 대부분의 사람들은 사전에 우편으로 투표하는 편이다.^[13]

투표 방법[편집]

투표하는 방법에는 우편으로 투표하는 방법, 직접 투표소에 가서 투표하는 방법, 그리고 최근에는 인터넷으로 투표하는 방법이 있다.^[14]

우편으로 투표하는 경우에 유권자들은 투표하기 전에 별도로 등록할 필요가 없다. 모든 국민들이 새로운 지역으로 이사 왔을 경우 2주 이내로 지방자치당국에 등록해야 하기 때문에 주소를 이미 알고있기 때문이다. 대략 투표하는 날의 2달 전에 지방자치 당국은 ‘Ballots’라고 적혀있는 봉투를 받는다. 봉투에는 투표용지와 이번 투표 안건에 관련된 내용이 있는 소책자가 들어있다. 투표용지를 작성한 뒤 유권자를 증명하는 인증된 카드와 같이 익명의 봉투에 넣은 뒤 지방자치 당국에게 보낸다. 당국은 카드를 확인한 뒤 익명으로 받은 봉투를 투표함에 넣는다. 투표소에 가서 투표할 경우 미리 우편으로 받은 투표용지를 투표소에 넣는다. 그러나 우편으로 투표하는 방법이 소개된 이후, 투표소에 가서 투표하는 비율은 줄어들고 있다. 몇몇 칸톤들, 즉 아르가우주, 제네바주, 뇌샤텔주, 취리히주는 인터넷이나 SMS를 통한 투표 방식을 개발하여 허용하고 있다.^[15]

개표 방법[편집]

개표는 손으로 직접 개표되며 각 코뮌은 무작위로 선발된 시민을 통해 개표를 실시한다. 시민들은 선발된 경우 개표를 할 의무는 있지만 따르지 않는다고 해서 처벌받는 경우는 드물다. 보통은 5~6시간 정도 소요되며 큰 코뮌이나 칸톤의 경우 시간이 더 소요되기도 한다.

스위스 국민투표의 종류[편집]

스위스국민투표는 의무적 국민투표, 선택적 국민투표, 국민발안 3가지로 분류할 수 있다.

의무적 국민투표(Mandatory Referendum)[편집]

의무적 국민투표는 특정 안건에 대해서 연방정부, 의회가 의무적으로 국민투표에 부쳐야만 입법,집행이 가능한 제도이다. 의무적 국민투표 대상 안건으로는 헌법의 전면적 수정이나 개정, 특정 국제기구 가입과 관련된 사안이 있다. 의무적 국민투표는 이중적 다수를 요구하는데 이는 국민들의 다수와 칸톤의 다수(칸톤을 대표하는 연방상원의원들의 다수일 경우)를 만족해야만 가결됨을 의미한다. 연방 수준에서 의무적 국민투표는 비교적 자주 실시되는데, 그 이유는 연방헌법에 의해 구체적으로 연방정부에 위임되지 않은 모든 권한이 칸톤정부나 코뮌정부에 귀속되므로 연방정부가 새로운 권한을 맡을 때마다 국민투표를 거쳐 헌법개정을 해야 하기 때문이다.^[16]^[17]

선택적 국민투표(Optional Referendum)[편집]

연방의회는 헌법에 대한 개정의 경우 의무적으로 국민투표에 부쳐야하지만 일반법률의 경우 국민투표 없이 입법시킬 수 있다. 연방정부 역시 의무적국민투표에 해당되지 않는 정책에 관해서는 국민투표없이 정책을 집행할 수 있다. 하지만 연방의회가 통과시킨 법안 혹은 연방정부가 집행하려는 정책에 관해 시민들은 국민투표로 부칠수 있는데 이것이 선택적 국민투표이다. 법안,정책 공지가 나온 시점으로부터 100일안에 5만명 서명을 받은 경우 국민투표로 회부되고 국민투표 결과에 따라 최종결정이 된다. 즉, 시민들이 연방 대의정치에 대해 견제하고 통제권을 행사하는 것이다. 선택적은 투표자 다수로만 결정이 되며 연방의회,정부는 투표결과를 반영해야한다.^[18]

국민발안(Federal popular initiatives)[편집]

위의 두 방식이 대의민주제를 견제하는 성격이라면 국민발안은 국민이 주체가 되어 헌법개정안을 직접 상정하여 국민투표에 회부시키는 직접민주제적인 특징을 가진다. 원하는 안건을 연방사무국에 제출 후 18개월 안에 10만명의 서명을 모아야 하며 이후 연방사무국의 허가가 떨어지면 국민투표가 실시된다. 이 때 연방정부나 의회는 이 안건에 대해 역제안(counter-proposal)을 제시할 수 있으며 역제안 역시 국민투표로 같이 부쳐진다. 의무적 국민투표와 마찬가지로 이중적 다수를 필요로 한다. 국민발안은 헌번의 전면개정, 부분개정에만 해당되며, 일반법률에 대한 국민발안은 연방수준에서는 허용되지는 않고 칸톤수준에서는 시행되고 있다. 헌법개정 국민발안을 통해 연방수준의 일반법률 국민발안을 가능케 하려는 시도는 20세기 중반 여러 차례 있었으나 국민투표에서 과반을 얻지 못해 가결되었다.^[19]^[20] 또한 스위스의 연방의회는 국민발안으로 상이한 문제들을 하나의 제안으로 뭉뚱그려 제시하지 못하도록 제한한다. 따라서 한 번에 하나의 안건에 대해서만 국민발안을 제기할 수 있도록 한다. 만일 국민발안이 두 가지 이상의 문제들을 포함하는 경우에는 각각 분리해서 하나씩 투표에 부치도록 한다.^[21]

'연방 수준의 국민투표 유형'

유형	세부범주	최초 서명자수	특징
헌법 국민투표 (의무적)	헌법개정/ 국제기구 가입	없음	1848년 도입. 헌법의 전면 개정 및 부분 개정과 1977년 이후부터 국제조직의 가입결정은 반드시 국민투표에 회부. 모든 의무적 국민투표는 투표자와 캔톤의 이중다수 지지로 승인.
법률 국민투표 (선택적)	법률/ 연방의회 결의	5만 명/8개 캔톤	1974년 도입. 연방의회에서 통과된 법률이나 결의는 유권자 5만 명이나 8개 캔톤의 요구로 국민투표에 회부. 다수 투표자가 거부하면, 해당 법률 또는 결의는 무효. ‘긴급한’ 경우 연방의회 의결로 법률의 효력이 즉각 발효되지만, 추후 국민투표에서 거부되면 1년 후 효력 상실.
조약 국민투표 (선택적)	국제 조약	5만 명	1921년 도입되고 1977년 개정. 유권자 5만 명이 연방정부의 국제조약에 대해 국민투표 요구 가능. 국제조약은 투표자 다수의 찬성으로 승인.
헌법 국민발안	전면 개정	10만 명	1848년 도입. 연방헌법의 전면개정 여부를 묻는 국민투표 실시. 투표자 다수가 동의하면, 연방의회를 해산. 새로 선출된 연방의회가 새 연방헌법안을 마련해 시민투표에 회부. 투표자와 캔톤의 이중다수 지지로 승인. 연방헌법에 대한 전면개정 국민발안은 1935년 단 한 번 제기된 바 있음.
헌법 국민발안	부분 개정	10만 명	1891년 도입. 헌법개정안을 작성하여 10만 명의 서명을 받아 연방내각에 제출. 연방의회가 찬반 결정. 연방의회는 국민발안에 대한 대안을 제시할 수 있음. 국민발안을 대안이 있는 경우에 그 대안과 함께 국민투표에 회부. 투표자와 캔톤의 이중다수 찬성으로 승인.

스위스 연방 입법과정[편집]

스위스 시민은 연방입법의 과정 중 제안단계· 법안작성단계· 의회검증단계· 최종결정단계· 발효단계에서 참여의 기회를 얻는다.

제안단계 : 연방 수준의 입법과정은 흔히 칸톤과 연방의회의원 및 연방각료의 발의로 시작된다. 그리고 유권자와 이익집단은 연방헌법의 개정을 위한 국민발안을 제기할 수 있다. 단, 연방 수준에서는 일반 법률에 대한 국민발안은 인정되지 않는다. 유권자와 이익집단은 18개월 이내에 10만 명의 서명을 받아 입법방향만 제시하는 일반적 발의형식이나 구체적으로 작성된 초안형식으로 연방헌법의 개정안을 발의할 수 있다. 초안형식으로 발의된 연방헌법 개정안은 연방내각과 연방의회에서 변경될 수 없다.
법안작성단계 : 연방내각은 법률의 초안을 마련하기 위해 종종 시민사회 대표를 포함한 10~20명의 위원으로 구성된 전문가위원회를 설치한다. 전문가위원회에서 마련된 초안은 칸톤과 정당 밑 관련 단체에 송부되어 검토된다. 자문과정에 초대되지 않은 사람도 전문가위원회에서 마련된 초안에 대해 의견을 개진하거나 수정안을 만들어 서면으로 제출할 수 있다. 연방사무처는 검토과정에서 제기된 이해당사자의 의견을 수렴하여 법안을 다시 작성한 후 연방내각에 제출한다. 연방내각은 이 법안을 검토하여 법안을 연방의회에 제출할 것인지, 또는 이해당사자의 의견을 좀 더 수렴할 것인지 결정한다.
의회심의단계 : 연방내각으로부터 개정안과 제안서를 넘겨받은 연방하원과 연방상원은 개정안 심의에 들어간다. 양원의 견해 차이가 해소되면, 각 원은 표결로 연방의회의 법률개정안을 확정한다. 그러나 양원의 견해차가 좁혀지지 않는 경우 개정안은 자동 폐기된다. 이해당사자들은 의회검증단계에서 양원의원을 상대로 로비할 수 있다. 혹은 양원의 관련 위원회에 초대되어 전문가로서 견해를 밝힐 수 있다.
최종결정단계 : 양원에서 채택된 헌법개정안과 국제조직 가입문제는 반드시 국민투표에 회부된다. 그리고 양원에서 통과된 일반 법률은 100일 이내에 선택적 국민투표가 제기되지 않는 경우 효력을 발한다. 그러나 이 기간 내에 유권자 5만 명이나 8개 칸톤의 요구가 있는 경우에는 국민투표에 부쳐져 최종 결정된다.
발효단계 : 일반 법률에 대한 국민투표의 경우에는 투표자들 다수의 지지로 법률의 효력을 발한다. 그러나 헌법 개정에 대한 국민투표의 경우에는 이중다수의 지지, 즉 투표자 다수와 캔톤 다수의 지지를 동시에 얻어야 헌법 개정이 효력을 발한다.^[22]

스위스 국민투표의 안건과 결과[편집]

2016년[편집]

기본소득정책[편집]

18세 이상의 모든 성인에게는 매달 300만원을 지급하고, 청소년 어린이에게는 매달 78만원의 기본소득을 지급하는 정책이다.^[23] 1980년대부터 논의가 시작되었으나 1990년대까지 이와 관련하여 주요 공청회가 열린 적은 없었으며 2000년대 초에 들어서서 본격적으로 논의가 시작되었다. 근로의욕감퇴, 생산성 저하우려로 반대여론이 우세하였다. 정부도 연 248조원의 재원이 들것으로 예상하며 반대의 입장을 표명하였다. 248조는 현 스위스정부지출 규모의 3배에 해당되는 금액이다.
만약 법이 통과된다 하더라도 수많은 이민자들이 스위스로 진입하려함에 따른 혼란도 우려했다.^[24]